Is de Veiligheidsraad belangrijk?

(Noot van de auteur: het Veiligheidsraadrapport is een onafhankelijke denktank die zich inzet voor het ondersteunen van een effectievere, transparantere en verantwoordelijkere VN-Veiligheidsraad. Een versie van dit artikel zal verschijnen in het Veiligheidsraadrapport van oktober. Maandelijkse voorspelling.)

De zes jaar die ik heb doorgebracht als uitvoerend directeur van het Security Council Report (SCR), zijn veelbewogen geweest, en nu mijn ambtstermijn ten einde loopt, geef ik afscheid van gedachten over een overkoepelende vraag die ons werk inspireert: welke impact kan en zal de Veiligheidsraad hebben ? De afgelopen zes jaar heeft SCR de acties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties geobserveerd en gedocumenteerd met betrekking tot dramatisch veranderende situaties, waaronder de COVID-19-pandemie, Oekraïne en Gaza, en met betrekking tot grote beleidsveranderingen, zoals de VN-financiering van de Afrikaanse Unie (AU) vredesondersteunende operaties. Dag in dag uit heeft de SCR samengewerkt met leden van de Raad, andere lidstaten, regionale organen, het VN-secretariaat, de academische wereld en het maatschappelijk middenveld om onpartijdige, genuanceerde en op feiten gecontroleerde rapporten over kwesties voor de Veiligheidsraad te produceren. Ik voel mij bevoorrecht dat ik deze functie mag vervullen, waarin ik veel heb geleerd.

De wereld heeft ernstig geleden onder het onvermogen van de Veiligheidsraad om betekenisvolle invloed uit te oefenen op de conflicten in Gaza en Oekraïne – en in Soedan, Myanmar en Jemen. Ook in Afghanistan, waar vrouwen uit het openbare leven worden geschreven en hun mensenrechten worden ontzegd, en in Haïti, waar bendes heersen.

Deze mislukkingen van de Raad dragen bij aan de ontrafeling van het internationaal recht, het normaliseren van schendingen en de straffeloosheid ervan, en het verder verzwakken van de universaliteit van normen. De politieke kosten van wreedheden zijn nu schrikbarend laag – zelfs voor plausibele gevallen van genocide. Het VN-Handvest veronderstelde dat de kernleden van de Raad zouden opkomen voor zijn kernwaarden. Vaak is dat niet het geval.

Bij onderhandelingen over producten van de Veiligheidsraad roepen verwijzingen naar het internationaal recht op het gebied van de mensenrechten, het internationaal humanitair recht, de rechten van vrouwen en de veiligheid van het klimaat routinematig bezwaren op en moeten deze mogelijk worden geschrapt om tot overeenstemming te komen. In sommige hedendaagse conflicten wenden staten zich tot het Internationaal Gerechtshof (ICJ) en het Internationaal Strafhof (ICC), ondanks het gebrek aan actie van de Veiligheidsraad.

Is de Veiligheidsraad van belang als hij het gedrag ter plaatse niet kan veranderen?

In het verleden kon men meer doen. Toen Oost-Timor in 1999 uitmondde in geweld, drongen de leden van de Raad aan op een wettige en rechten respecterende oplossing. Hun actie, waaronder een bezoekmissie van vijf leden van de Raad aan Jakarta en Dili, was overtuigend.

Tussen 2009 en 2015, toen ik leiding gaf aan drie VN-vredesoperaties, stond de Raad unaniem achter de zestien relevante resoluties waarin de functies van deze operaties werden uiteengezet. Met de missie van de Verenigde Naties in Nepal (UNMIN), het Bureau van de Verenigde Naties in Burundi (BNUH) en de missie van de Verenigde Naties in Liberia (UNMIL) kunnen we met vertrouwen wijzen op een verenigd standpunt van de Veiligheidsraad en de bedoelingen van de Raad aan de regering uitleggen. en maak kennis met een ondersteunende groep raadsleden die lokaal vertegenwoordigd zijn. Jaren nadat de vredesoperaties waren afgerond, zijn deze landen niet opnieuw in oorlog getreden.

Tegenwoordig zijn er veel minder overeenkomsten in de Veiligheidsraad die het politieke traject uit conflicten aangeven. In feite trekken landen in crisis nu snel de betrokkenheid van staten aan die manieren zien om die chaos te benutten – en in die staten zitten vaak ook leden van de Raad.

Maar ik zie gebieden waar verandering ten goede binnen handbereik ligt.

De eerste betreft de rol van de tien gekozen leden van de Veiligheidsraad, die hun collectieve identiteit (als de “E10”) enorm hebben versterkt. Zij lopen vaak voorop bij het oproepen tot respect voor het internationaal recht, de bescherming van de mensenrechten en humanitaire toegang. Ze hebben hard gewerkt om gemeenschappelijke standpunten te vinden tussen subgroepen – zoals de drie Afrikaanse leden (“A3”, onlangs tweemaal vergezeld door een lid uit de Latijns-Amerikaanse en Caribische groep), en interregionale allianties, zoals Ierland en Niger. de krachten bundelen voor een ontwerpresolutie over klimaatverandering in 2021.

Gekozen leden hebben ontdekt dat ze druk kunnen uitoefenen om kwesties te bespreken, en het politieke momentum kunnen stimuleren. Opvallend is dat meer gekozen leden zich hebben ingespannen om Raadsproducten op te stellen: in maart 2024 werd resolutie 2728, waarin werd opgeroepen tot een onmiddellijk staakt-het-vuren in Gaza, aan alle tien gekozen leden toegeschreven, een primeur. Met het Voorzitterschapsinitiatief voor Vrouwen, Vrede en Veiligheid van 2021 hebben gekozen leden pionierswerk verricht met maandelijkse verplichtingen, hebben ze de opeenvolgende voorzitterschappen gecoördineerd en een aantal permanente leden aangetrokken. Gekozen leden hebben vervolgens andere beloften gedaan: Malta, Mozambique, Zwitserland en de VAE over klimaat, vrede en veiligheid in 2023, dat nu de steun heeft van elf leden, en vorige maand nog een gezamenlijke actie over conflictpreventie ter ondersteuning van Een nieuwe agenda voor vrede gelanceerd door Sierra Leone, Slovenië en Zwitserland.

Het groeiende leiderschap van gekozen leden is van recente datum en is een reactie op de verdeeldheid onder de permanente leden en op hun tekortkomingen als hoeders van het VN-Handvest. Het vertegenwoordigt echte verandering. Op 23 september kwamen de tien gekozen en vijf nieuwe leden bijeen op ministerieel niveau, wat de ruimte onderstreepte die deze cohort nu inneemt – een bijeenkomst die mede werd georganiseerd door de regeringen van Slovenië, Ecuador en Koeweit en door het rapport van de Veiligheidsraad.

Veel gekozen leden bereiden zich jaren van tevoren uitvoerig voor op hun zittingsperiode in de Raad, en zorgen voor een aanzienlijke personeelsbezetting, soms inclusief personeel dat door andere landen of regionale instanties wordt uitgeleend. SCR ondersteunt sinds 2012 de voorbereiding van zo’n vijftig nieuw gekozen leden. Maar er zijn ook uitdagingen. Een actief en effectief raadslid zijn is hard werken. Een van de meest gestelde vragen tijdens de jaarlijkse ‘Hitting the Ground Running’-workshop – die Finland sinds 2003 organiseert, in samenwerking met SCR sinds 2020 – is hoe je succes als lid van de Raad kunt meten. Verschillende lidstaten hebben de SCR verteld dat de Raadstermijnen van hun land een grotere impact hadden kunnen hebben.

Staten zouden een zorgvuldige evaluatie kunnen overwegen van de manier waarop hun regio het land of de landen selecteert en onderschrijft die zullen strijden om het gekozen lidmaatschap van de Raad. (Elke regio doet dit anders, zoals uitgelegd in het jaarlijkse onderzoeksrapport van de SCR over de verkiezingen voor de Veiligheidsraad.) Ze zouden ook kunnen kijken naar het uitbreiden en regulariseren van de manieren waarop partners, zowel regionaal als bilateraal, praktische steun kunnen bieden aan landen die tot de Raad toetreden.

Een tweede overweging betreft de toegenomen weerstand van sommige leden van de Raad tegen het ontvangen van onafhankelijke, feitelijke briefings en rapporten.

Bijna een kwart eeuw geleden riep Lakhdar Brahimi, in de specifieke context van VN-vredesoperaties, het VN-secretariaat op om de Raad te vertellen wat hij moet weten, en niet wat hij wil horen. Dat is over de hele linie moeilijker geworden. In 2023 en 2024 werden de deskundigenpanels die verslag uitbrachten over Mali en de Democratische Volksrepubliek Korea stilgelegd door Russische veto’s. Leden van de Raad die bepaalde conflictsituaties wilden bespreken, zelfs achter gesloten deuren, werden geïntimideerd en zagen zelfs dat hun diplomatieke personeel door het land in kwestie werd uitgezet. Vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld hebben ook te maken gekregen met bedreigingen nadat ze de Veiligheidsraad hadden geïnformeerd. Ook OHCHR heeft te maken gehad met druk en uitwijzing van personeel, zoals in Mali. Robuuste rapportage vereist nu standvastigheid. De waarheid ligt op de achtergrond.

De overtuiging dat goede informatie betere besluitvorming mogelijk maakt, is de kern van het werk van SCR. En veel kwesties op de agenda van de Raad zijn complex en al lang bestaand. Niet alle gekozen leden kennen deze situaties goed. Bovendien is elk jaar een derde van de leden van de Raad nieuw – en de groep brengt nu veel minder bezoeken aan het veld dan vóór COVID-19.

SCR heeft de praktijk van het secretariaat beschreven van openhartige situationele briefings aan leden van de Raad, die begon in 2010. Deze eindigden grotendeels in 2013 en waren een Sisyphean-taak geworden: zoals een hooggeplaatst lid van het secretariaat privé rapporteerde: “Elke keer dat we aan horizonscannen doen, in elkaar geslagen worden.” Gekozen leden hebben periodiek geprobeerd een vorm van vroegtijdige waarschuwingsbriefings op een minder formeel niveau nieuw leven in te blazen.

De Raad moet op zijn minst feitelijke en onpartijdige informatie zoeken en ontvangen over situaties die van belang zijn voor de secretaris-generaal, en over alle situaties die al op zijn agenda staan. De druk ligt bij het VN-secretariaat om de politieke en operationele realiteit in het veld over te brengen, om gedegen, onpartijdige analyses en aanbevelingen voor actie te produceren, en om briefers van de Veiligheidsraad te helpen beschermen tegen schade.

Een derde reflectie gaat over de mogelijkheden die worden geboden door een groot achterland met onderbenutte elementen in het VN-Handvest, in de werkmethoden van de Raad en in de rol van de secretaris-generaal. SCR heeft uitgebreid over deze schat aan opties geschreven. Daartoe behoort artikel 99 van het Handvest (waarin de secretaris-generaal in december 2023 expliciet een beroep deed om de Raad te waarschuwen voor een dreigende humanitaire catastrofe in Gaza); zijn hoofdstuk VIII over regionale regelingen (in de geest waarvan de Raad resolutie 2719 heeft aangenomen over de VN-financiering van door de AU geleide vredesondersteunende operaties); artikel 27, lid 3 over onthouding van stemming, artikel 33 over de eerste stappen in de vreedzame beslechting van geschillen, en artikel 34 over het recht van de Raad om elke situatie of elk geschil te onderzoeken dat tot internationale wrijving zou kunnen leiden of aanleiding zou kunnen geven tot een geschil, in bijzonder. In zijn hele geschiedenis heeft de Raad slechts één keer gebruik gemaakt van artikel 96, lid 1, waardoor hij het Internationaal Gerechtshof om advies kon vragen over elke juridische kwestie. Er is ook artikel 94, lid 2, dat de Raad de mogelijkheid biedt om “aanbevelingen te doen of te beslissen” hoe uitvoering te geven aan een uitspraak van het Internationaal Gerechtshof, als daarom wordt gevraagd door een van de partijen bij het geschil.

De Algemene Vergadering die ervoor kiest een sterkere rol te spelen in zaken van internationale vrede en veiligheid – bijvoorbeeld via haar ‘veto-initiatief’ uit 2022 – valt binnen dit pakket van kwesties. Dat geldt ongetwijfeld ook voor het benoemingsproces van de secretaris-generaal van de VN, dat in 2016 aanzienlijk transparanter werd na uitgebreide campagnes in het maatschappelijk middenveld, en de volgende keer, in 2026, belangrijker dan ooit zal zijn.

Ook neemt het gebruik door de Raad van zijn sterkste instrumenten, vredeshandhaving en sancties, af; binnenkort kunnen ook deze redelijkerwijs onderbenut worden genoemd. In 2023 was het tien jaar geleden dat de Raad voor het laatst een VN-vredeshandhavingsoperatie lanceerde in de Centraal-Afrikaanse Republiek (CAR). Het voortdurende terugtrekken van de sancties is ook zichtbaar. Tussen 1990 en 2015 creëerde de Raad gemiddeld één nieuw sanctieregime per jaar. Maar sinds het sanctieregime van Mali uit 2017 (afgeschaft door een Russisch veto in 2023) zijn er in 2022 alleen nog sancties ingesteld voor Haïti. En het is moeilijk geweest om nieuwe lijsten of nieuwe criteria toe te voegen aan bestaande sanctieregimes.

Niet door de VN geleide pogingen om de vrede te bewaren, zoals de Multinational Security Support Mission in Haïti en de door de Southern African Development Community (SADC) geleide missie in het oosten van de Democratische Republiek Congo (DRC), worden vandaag de dag met ernstige moeilijkheden geconfronteerd. De VN-vredeshandhaving is onvolmaakt en soms het verkeerde instrument. Maar er zijn tientallen jaren bewijsmateriaal ter ondersteuning ervan. Leden van de Veiligheidsraad en het Secretariaat – inclusief de secretaris-generaal – zouden er goed aan doen de VN-vredeshandhavingscapaciteiten goed geolied en toekomstgericht te houden. In sommige kringen worden potentiële vredeshandhavingsmissies besproken voor enkele van de meest wanhopige situaties ter wereld, waaronder Haïti, Soedan, Gaza en Oekraïne. Vredeshandhaving is een aanpasbaar en flexibel instrument geweest, en naar verwachting zal tijdens een bijeenkomst op ministerieel niveau in mei 2025 in Berlijn een breed scala aan modellen worden onderzocht.

In deze tijd van oorlog, polarisatie en wanhoop citeert de ene na de andere commentator regels uit het boek van WB Yeats De tweede komstuit 1919:

Dingen vallen uit elkaar; het centrum kan geen stand houden;

Louter anarchie wordt losgelaten op de wereld

Het aanroepen van dit gedicht bij elke laatste crisis van de afgelopen eeuw maakt het niet méér waar. Onlangs heb ik een visie gevonden waar ik veel de voorkeur aan geef: dat dingen uit elkaar vallen als we ze toestaan.

Tijdens zijn toespraak bij de opening van de Algemene Vergadering vorige week noemde de secretaris-generaal straffeloosheid de grootste oorzaak van mondiale onduurzaamheid. Straffeloosheid is volgens hem politiek onverdedigbaar en moreel ondraaglijk. Maar het staat niet op de kaart dat het internationaal recht uiteen zal vallen en dat er straffeloosheid zal heersen. Vrede en de onderdelen ervan, inclusief respect voor het internationaal recht, zijn veeleer een voortdurend project. Het levend houden van het project is afhankelijk van mensen over de hele wereld. Het is aan ons allemaal om de zaken niet uit elkaar te laten vallen – waardevolle en zwaarbevochten zaken, zoals de verantwoordelijkheid voor schendingen van het internationaal recht.

BEELD: Een brede blik op de bijeenkomst van de Veiligheidsraad in 2024 over de situatie in het Midden-Oosten. (VN-foto/Eskinder Debebe)