Washington en Beijing begrijpen elkaars standpunten over fentanyl niet – Foreign Policy

De Verenigde Staten worstelen met een grote fentanylcrisis. Van de meer dan 100.000 drugsgerelateerde sterfgevallen die in 2023 werden geregistreerd, wordt ongeveer 70 procent toegeschreven aan fentanyl en andere synthetische opioïden. Dit duizelingwekkende aantal sterfgevallen overtreft ruimschoots de jaarlijkse sterfgevallen door auto-ongelukken (bijna 41.000) en wapengerelateerd geweld (ongeveer 43.000). De hoeveelheid in beslag genomen fentanylpoeder is de afgelopen twee jaar met ongeveer 100 procent toegenomen. Fentanylmisbruik is een belangrijk verkiezingsonderwerp geworden, waarbij 80 procent van de kiezers in swing states het belangrijk vindt bij hun stembeslissingen, belangrijker dan onderwerpen als abortus, klimaatverandering en internationale conflicten.

Het merendeel van de dodelijke synthetische opioïden en de chemische precursors ervan zouden afkomstig zijn uit China. Jarenlang hebben de Verenigde Staten en China moeite gehad om samen te werken om de stroom van fentanyl en de ingrediënten ervan in te dammen. De samenwerking werd hervat na de top tussen de Amerikaanse president Joe Biden en de Chinese president Xi Jinping in november 2023, en Beijing is bezig om de wereldwijde toeleveringsketen te helpen verstoren. Het valt echter nog te bezien hoe solide deze toezeggingen zijn om gezamenlijk de levering van precursors aan de Mexicaanse drugskartels, die primair verantwoordelijk zijn voor de productie van illegale fentanyl, in te dammen.

Waarom is het zo moeilijk om samenwerking op dit gebied te bevorderen? Hoewel escalerende geopolitieke rivaliteit een belangrijke rol speelt, is een discussie die in mei in Azië werd gehouden en gesponsord door PAX sapiens—een particuliere stichting die zich toelegt op het aanpakken van wereldwijde bedreigingen voor de mensheid—identificeerde aanzienlijke perceptieverschillen tussen de twee landen in de samenwerking tegen drugs. Deze verschillen ondermijnen het wederzijdse vertrouwen, ontmoedigen pogingen om een ​​gemeenschappelijke basis te vinden en resulteren erin dat de twee landen gebieden van potentiële samenwerking over het hoofd zien die het gebruik van fentanyl in de Verenigde Staten zouden kunnen beteugelen.

De Chinese overheid beweert dat ze actief heeft samengewerkt met Washington in de strijd tegen drugshandel. Ze heeft benadrukt dat China in 2019 wereldwijd het voortouw nam door fentanylstoffen officieel te classificeren als hun eigen klasse en merkte op dat de Verenigde Staten sinds september 2019 geen fentanyl of zijn analogen uit China in beslag hebben genomen. Meer recent, volgens de Wall Street-journaalheeft de Chinese overheid in alle stilte 14 digitale verkoopplatformen gesloten en meer dan 1.000 online winkels verwijderd die chemische stoffen verkochten die door Mexicaanse kartels worden gebruikt.

Amerikaanse functionarissen, die deze stappen als “betekenisvol” erkennen, blijven Beijing aandringen op meer substantiële actie. De wetgevers van Washington blijven geloven dat de Chinese overheid de fentanylcrisis in de Verenigde Staten helpt aanwakkeren. De select committee on China in het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden beweert bijvoorbeeld dat de Chinese overheid de productie en export van illegale fentanyl “direct subsidieert”. Deze perceptiekloof met betrekking tot wat China zou moeten en kan doen, ondermijnt het vertrouwen en vergiftigt de sfeer van samenwerking.

Beide landen betwisten nog steeds de rol van China in de toeleveringsketen van fentanyl en verwante stoffen. Afgelopen september voegde de Verenigde Staten China voor het eerst toe aan de lijst van belangrijke drugsproducerende landen. Ze zijn ervan overtuigd dat China de primaire bron is van de chemische precursoren van fentanyl. China wijst dit af als een valse beschuldiging en stelt dat de Verenigde Staten geen bewijs hebben geleverd om dit te bewijzen.

Omdat de meeste precursoren niet zijn gepland vanwege hun dubbele gebruik, heeft China geen wettelijke bepalingen om degenen te vervolgen die willens en wetens precursoren naar Mexicaanse kartels verzenden. Het onvermogen om een ​​consensus te bereiken over de rol van China in de toeleveringsketen verklaart deels het gebrek aan vooruitgang in het aanpakken van het precursorprobleem. Pas in mei 2019 plande Beijing twee belangrijke fentanylprecursoren en pas eind 2023 ondernam Beijing wetshandhavingsmaatregelen tegen illegale precursorleveringen.

Volgens een Chinese geleerde die sprak op de PAX-dialoog, die werd uitgevoerd onder de Chatham House Rule, wat betekent dat de deelnemers niet kunnen worden geïdentificeerd, is het op deze manier definiëren van de rol van de Chinese overheid een verkeerde interpretatie van normale, legale economische activiteiten van China op basis van kwaadaardige politieke vooringenomenheid. Het dempt ook het momentum van de samenwerking tussen de VS en China. In plaats van enthousiast te zijn over een zeldzaam gezamenlijk onderzoek naar drugsbestrijding en bilaterale gesprekken op hoog niveau over samenwerking tegen drugsbestrijding die in juni werden gehouden, vormen leden van beide partijen een nieuwe beleidswerkgroep om bestaande sancties tegen Chinese entiteiten die betrokken zijn bij de handel in fentanyl te versterken.

Zelfs als beide partijen samenwerken, doen ze dat voor heel verschillende doeleinden. Washington behandelt drugssamenwerking liever als een op zichzelf staand rechtshandhavingsprobleem, terwijl China drugsbestrijding koppelt aan bredere geostrategische doelstellingen. Amerikaanse beleidsmakers en rechtshandhavingsfunctionarissen hopen al lang dat China samenwerking loskoppelt van geopolitiek. China benadrukt dat het geen grootschalige problemen heeft met fentanylmisbruik onder zijn burgers en stelt dat zijn regelgevende maatregelen bedoeld zijn om de Verenigde Staten te helpen om humanitaire redenen.

China gebruikt samenwerking echter als een strategisch instrument om andere doelen te bereiken, waaronder het verbeteren van de algehele bilaterale relatie of het verkrijgen van concessies van de Verenigde Staten in andere geopolitieke gebieden van zorg, zoals Taiwan of de Zuid-Chinese Zee. Deze aanpak resulteert niet alleen in halfslachtige samenwerking, maar maakt bestaande regelingen ook kwetsbaar voor crises op andere gebieden. De hoop van Beijing op betere relaties tussen de VS en China daalde in het algemeen na het bezoek van de toenmalige voorzitter van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden Nancy Pelosi aan Taiwan in augustus 2022. Het schortte vervolgens zijn anti-drugssamenwerking met de Verenigde Staten op. Het is denkbaar dat een toekomstige crisis over Taiwan of de Zuid-Chinese Zee – beide nu waarschijnlijker dan ooit – elke echte vooruitgang in bilaterale samenwerking op het gebied van drugsbestrijding snel zou kunnen dwarsbomen.

Een breder probleem is dat de Amerikaanse overheid externe factoren, met name China, de schuld geeft van het binnenlandse misbruik van synthetische opioïden. Volgens een functionaris van het Department of Homeland Security die voor het Congres getuigde, begint en eindigt de fentanylcrisis “in China.” Als reactie hierop ziet Beijing Washington als handelend te kwader trouw en schrijft de crisis toe aan het feit dat de VS er niet in is geslaagd om de vraagkant van de vergelijking aan te pakken. De officiële verklaringen van China betogen dat binnenlandse factoren in de Verenigde Staten, zoals laks toezicht op psychotrope medicijnen en politieke polarisatie, de hoofdoorzaak van het probleem zijn.

Deze aanpak heeft enige resonantie met het Amerikaanse publiek. Toen gevraagd werd, ongeacht wie de schuld krijgt, wie verantwoordelijk gehouden moet worden voor het oplossen van het probleem, antwoordde een meerderheid van de Amerikaanse respondenten (51 procent) in een aanstaande PAX sapiensUit een peiling van YouGov bleek dat de ondervraagden het eens waren met het Chinese standpunt. Volgens deze peiling zou de federale overheid van de VS verantwoordelijk moeten zijn voor het oplossen van het probleem. Slechts 4 procent gaf daarentegen aan dat China verantwoordelijk is voor het oplossen van het probleem.

Dat gezegd hebbende, de schuld van de crisis geven aan een laissez-faire Amerikaanse aanpak, is geen erkenning van Washingtons investeringen in preventie, schadebeperking, behandeling en herstelondersteunende diensten. Belangrijker nog, de perceptie dat Washington primair de schuld draagt, is gebruikt om onverschilligheid en inactiviteit van de Chinese overheid te rechtvaardigen.

Aan de andere kant zijn de meningen binnen de Verenigde Staten over de rol van China in de fentanylcrisis verdeeld tussen degenen die de Chinese autoriteiten als onverschillig beschouwen en een verrassend grote groep van degenen die hen als actief kwaadaardig zien. In Washington, DC zijn velen ervan overtuigd, of beweren dat te zijn, dat China fentanyl opzettelijk als wapen tegen de Verenigde Staten gebruikt. Een te zware nadruk op China heeft ertoe geleid dat Washington dwingende maatregelen heeft genomen tegen Chinese individuen, bedrijven en andere entiteiten, wat alleen maar de defensieve houding van China versterkt en resulteert in de voortzetting van minimale samenwerking met de Verenigde Staten.

Terwijl China steeds meer deelneemt aan het wereldwijde narcoticabestuur, weigert het zich aan te sluiten bij de door de VS geleide Global Coalition to Address Synthetic Drug Threats, die nu 151 deelnemende landen telt. Gedreven door bezorgdheid over Amerikaanse pogingen om allianties tegen China te vormen, werkt China liever binnen bestaande wereldwijde bestuursstructuren, zoals het United Nations Office on Drugs and Crime en de International Narcotics Control Board, of in andere structuren waar het een grotere rol te spelen heeft, zoals de Shanghai Cooperation Organization.

Daarentegen richt de Amerikaanse strategie om wereldwijd narcoticabestuur te betrekken zich op het ontwikkelen van nieuwe coalities van gelijkgestemde staten om de prioritaire zorgen van de VS aan te pakken. Hoewel Washington China niet expliciet heeft uitgesloten van zijn wereldwijde coalitie, beweren Chinese experts dat de Verenigde Staten weigerden China te betrekken bij de oprichting van de coalitie, waardoor de voortgang van de bestrijding van narcotica mogelijk werd opgeofferd aan bredere Amerikaanse buitenlandse beleidsdoelen rond oppositie tegen China. Dit gebrek aan convergentie in hun wereldwijde bestuursstrategieën leidt tot niet-uitgelijnde prikkels voor belanghebbenden, waardoor een werkelijk multilaterale aanpak waarbij alle belangrijke belanghebbenden, waaronder Mexico, betrokken zijn, moeilijk wordt.

Fundamentele verschillen in behandeling belemmeren ook de samenwerking. China vertrouwt zwaar op een overwegend gecentraliseerde en onvrijwillige aanpak om zijn binnenlandse drugsproblemen aan te pakken. Hoewel het claimt succesvol te zijn met deze aanpak, mist het sterke prikkels om te leren van de beste praktijken van de Verenigde Staten voor vraagreductie, preventie en behandeling.

Daarentegen benadrukt het Amerikaanse model vrijwillige deelname, schadebeperking en re-integratie in de gemeenschap. Het onderschat de effectiviteit van China’s surveillancemaatregelen en het vermogen om modelprojecten snel op grote schaal uit te voeren. Verschillen in culturele en bestuurlijke prioriteiten creëren ook barrières om van elkaar te leren, waardoor beide landen zich richten op specifieke acties die de twee landen anders misschien samen zouden willen ondernemen.

Zowel de Verenigde Staten als China erkennen de tragische aard van fentanyl-gerelateerde sterfgevallen en zijn overeengekomen om samen te werken om de crisis aan te pakken. Aanzienlijke vooruitgang hangt echter af van het overbruggen van perceptiekloven en het overstijgen van contraproductief vingerwijzen.

Als een van de deelnemers aan de PAX sapiens In een dialoog wordt treffend gesteld dat we ‘moeten proberen te begrijpen voordat we proberen begrepen te worden’.

Fentanyl markeert het begin van een nieuw tijdperk van synthetische opioïden, wat een unieke kans biedt voor de Verenigde Staten en China om coöperatieve modellen op te zetten die internationale drugsbestrijdingsinspanningen generaties lang kunnen versterken. Als we niet effectief samenwerken, zal dat de wereldwijde aanpak van de bestrijding van toekomstige synthetische designeropioïden belemmeren, die zullen worden vervaardigd met chemische formules die voortdurend veranderen en evolueren.

Om de samenwerking te bevorderen, moeten beide landen verder gaan dan beschuldigen en zich richten op oplossingen die gebaseerd zijn op bewijs en uitgebreidere gegevensuitwisseling. Dit vereist frequente communicatie op zowel officieel als expertniveau, met regelmatige rapporten waarin de voortgang wordt beschreven en obstakels worden geïdentificeerd. Hoewel de bilaterale werkgroep voor drugsbestrijding die in januari is gestart en een directe communicatielijn over opkomende bedreigingen van nieuwe synthetische stoffen die in juni is opgericht, een positief begin zijn, is een alomvattende aanpak essentieel.

Beide landen zouden open moeten staan ​​om van elkaars beste praktijken te leren en innovatieve samenwerkingen te verkennen die traditionele rechtshandhavingsbenaderingen overstijgen. Door wederzijds begrip van hun respectieve beleidsmaatregelen te bevorderen, kunnen de Verenigde Staten en China het vertrouwen opbouwen dat cruciaal is voor een effectief partnerschap. Deze inspanningen zijn niet alleen diplomatieke beleefdheden, maar ook cruciale stappen om levens te redden en gemeenschappen te beschermen tegen de verwoestende impact van illegale synthetische opioïden.

Wij zouden ons moeten schamen als wij deze uitdaging niet aankunnen.